سیدحسین امام ـ قاضی بازنشسته دادگاه‌های تجدیدنظر استان - بخش نخست
مقدمه:
واقعیت آن است که در ۲۰ سال گذشته مراجعات به قوه قضائیه(دادگاهها ودادسراها ودیوان عدالت اداری) بر اثرعملکرد قوای مقننه ومجریه در شئون مختلف امور اقتصادی و اجتماعی و شاید سیاسی، به طرزی غیرقابل تصور افزایش داشته است بنحوی که پیش بینی‌های سالیانه قوه قضائیه و دادگستری در تامین امکانات وبودجه،کفاف شرایط ناشی از اینگونه افزایش مراجعات مردم را نداده و نمی‌دهد.
در دهه ۷۰ و در دوران موسوم به دوران تعدیل اقتصادی با بروز مسائل اقتصادی و اجتماعی ناشی از اجرای آن سیاستها، وقتی مراجعات به دادگستری بصورت سرسام‌آوری افزایش یافت مدیران قضایی کشور تحت تاثیر آموخته‌های دین مبین اسلام ونیزنتایج سفرهای تحقیقی بویژه بازدید از کشورهای اروپایی خواستار آن شدند تا دعاوی مدنی وکیفری حتی المقدور قبل از ارجاع به محاکم قضایی در مرکزی دیگرمطرح تا بلکه با هزینه کمتری فیصله یابند و در نتیجه از افزایش مراجعات مردم و ورودی پرونده‌ها به دادگستری ممانعت شود و مطالبات مردم از قوه قضائیه کاهش یافته و اعتبار قوه قضائیه نزد آنها افزایش یابد در این راستا ازسال ۱۳۷۹ تا کنون مقرراتی به تصویب واجرا درآمده است وهم اکنون نیز لایحه‌ای به مجلس شورای اسلامی تقدیم و در حال بررسی وتصویب می‌باشد. بدین جهت در این مقاله سعی شده باجلب توجه مجدد به نقاط ضعف و قوت آنچه به اجرا درآمده درجهت تعالی قانون در حال تصویب کمک کوچکی شود.
متن: چگونگی ساختار اولین شورای حل اختلاف
تحت تاثیر اصل دینی لزوم دخالت مومنین در ایجاد صلح و سازش درجامعه اسلامی و نیز درجهت کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی و البته شعارهای توسعه مدنی وتوسعه قضایی مطروحه در دهه هفتاد، طی قانون برنامه سوم توسعه سیاسی، اقتصادی واجتماعی کشور در سال ۱۳۷۹ مقرر گردید: «ماده ۱۸۹:به منظور کاهش مراجعات مردم به محاکم قضایی ودر راستای توسعه مشارکتهای مردمی؛رفع اختلافات محلی ونیز حل وفصل اموری که ماهیت قضایی ندارد و یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخوردار است به شوراهای حل اختلاف واگذار می‌گردد. حدود وظایف واختیارات این شوراها، ترکیب ونحوه انتخاب اعضاء آن بر اساس آئین نامه‌ای خواهد بود که به پیشنهاد وزیر دادگستری وتصویب هیات وزیران وبه تائید رئیس قوه قضائیه می‌رسد».
ناگفته نماند اجرای این ماده از قانون برنامه سوم توسعه که به جهت نحوه نگارش آن، خلاف قانون اساسی شناخته نشده است در قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی، سیاسی کشور نیز عینا تنفیذ شده است.
درسال ۱۳۸۱برای اجرای این ماده از قانون برنامه سوم، آئین نامه‌ای به تصویب دولت ورئیس وقت قوه قضائیه می‌رسد که در آن با تعیین دعاوی قابل رسیدگی در شوراهای حل اختلاف به عنوان یک مرجع غیرقضایی، سعی شده دعاویی که ماهیت قضایی ندارند و یا ماهیت قضایی آن از پیچیدگی کمتری برخورداراست تعریف شود وشرایط کسانی که بعنوان عضو شورا مامور رسیدگی به این دعاوی هم بودند تبیین می‌شود.
ازجمله یکی ازشرایط عضویت در شورا (مندرج در ماده ۵ آئین نامه مذکور) عبارت بوده است از:
ح- دارا بودن سواد کافی و آشنایی نسبی به موازین فقهی و مقررات قانونی.
و صلاحیت شوراها عبارت بودند از:
ماده ۷ – شورا در موارد ذیل صالح به رسیدگی است:
۱- مذاکره به منظور ایجاد سازش بین طرفین در کلیه امور مدنی و همچنین امور جزایی که رسیدگی به آن منوط به شکایت شاکی خصوصی بوده و با گذشت وی تعقیب موقوف می‌گردد.
۲- حل و فصل دعاوی و شکایات مطروحه با رعایت مراتب ذیل:
الف: در امور حقوقی
۱- کلیه دعاوی راجع به اموال منقول، دیون، منافع، زیان ناشی از جرم، ضمان قهری در صورتی که خواسته دعوی بیش از مبلغ ده میلیون (۰۰۰ر۰۰۰ر۱۰) ریال نباشد.
۲- دعوای خلع ید از اموال غیر منقول، تخلیه اماکن مسکونی و دعاوی راجع به حقوق ارتفاقی از قبیل حق العبور، حق المجری، مزاحمت، همچنین ممانعت از حق و تصرف عدوانی در صورتی که اصل مالکیت محل اختلاف نباشد.
۳- الزام به انجام شروط و تعهدات راجع به معاملات و قراردادها در حدود صلاحیت در دعاوی مالی
۴- مهر و موم، صورت برداری و تحریر ترکه.
۵- تامین و حفظ دلائل و امارات.
۶- دعاوی مالی در صورت تراضی کتبی طرفین بدون رعایت حد نصاب.
ب- در امور کیفری
۱- مراقبت در حفظ آثار جرم و جلوگیری از فرار متهم در جرائم مشهود از طریق اعلام فوری به نزدیکترین مرجع قضایی یا ماموران انتظامی.
۲- رسیدگی به جرائمی که مجازات قانونی آنها حداکثر تا پنج میلیون ( ۰۰۰ر۰۰۰ر۵ ) ریال جزای نقدی است و یا جمع مجازات قانونی حبس و جزای نقدی پس از تبدیل حبس به جزای نقدی تا پنج میلیون (۰۰۰ر۰۰۰ر۵ ) ریال می‌گردد.
۳- رسیدگی به جرائمی که مجازات قانونی آنها کمتر از ۹۱ روز حبس و یا مجازات تعزیری موضوع تخلفات رانندگی باشد ( بند ( ۱ ) ماده ( ۳ ) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین – مصوب سالهای ۱۳۷۳ و ۱۳۷۴ ).
تبصره ۱- رسیدگی به اموری که به موجب قوانین در صلاحیت مراجع غیر قضایی بوده است کماکان به عهده همان مراجع است.
تصویب این آیین‌نامه (که بلحاظ درج عناوین دعاوی مهم قضایی در صلاحیت شوراها از جهت مطابقت آن با قانون اساسی و نیز قانون برنامه سوم مورد ایراد و انتقاد مراجعان به شوراها واقع شده بود) موجب شد شوراهای مذکور ضمن تلاش برای ایجاد سازش و مصالحه بین طرفین دعوی عملاً حق صدور رای واظهار نظر ماهوی پیرامون دعاوی مطروحه ازجمله دعوی خلع ید که از دعاوی بسیار فنی وپیچیده قضایی است راداشته باشند، بدون اینکه در روند رسیدگی آنها اراده یک قاضی بنحوی که یک دادرسی منصفانه را تضمین نماید،دخالتی داشته باشد.
* صدور رأی
زیرا طبق ماده ۱۶این آیین نامه پس از رسیدگی اعضاء شورا به پرونده و در پایان دادرسی، چنانچه سازشی بین طرفین بر قرار نمی‌شد اعضاء شورابا اقدام به صدور رای آن را بنظر یکنفر قاضی شاغل در دادگستری موسوم به قاضی مشاور می‌‌رساندند که با تائید او رای شورا قابلیت اجرا پیدا می‌نمود.
ماده ۱۳ – قوه قضائیه از بین قضات شاغل یا بازنشسته یا مستعفی یا وکلای دادگستری یا اعضای هیأت علمی شاغل یا بازنشسته دانشگاهها و مؤسسات عالی آموزشی در رشته حقوق یا از بین سایر افراد فارغ التحصیل در رشته حقوق به شرط دارا بودن شرائط استخدام قضات یک نفر را به عنوان مشاور شورای حل اختلاف انتخاب خواهد نمود.آرای شورای حل اختلاف نزد مشاور ارسال می‌گردد. در صورتی که مشاور تصمیم شورا را از جهت صلاحیت و مقررات مذکور در این آئین نامه و سایر قوانین مربوط صحیح تشخیص دهد اجرای تصمیم شورا را در دعاوی مدنی ظرف پنج روز به متصدی دفتر دادگاه محل یا دبیر خانه شورا ابلاغ خواهد نمود و در امور کیفری مراتب را به مامورین انتظامی جهت اجرای تصمیمات شورا ابلاغ می‌نماید و در صورتی که مشاور تشخیص دهد که در رسیدگی حدود صلاحیت شورای حل اختلاف و سایر مقررات رعایت نشده است پرونده را برای رسیدگی به مرجع صلاحیت دار دادگستری ارسال خواهد داشت.
امروز با تحلیل اقدامات انجام شده در آن زمان وتوجه به عدم همکاری قضات بازنشسته ومستعفی واعضائ هیات علمی دانشگاه‌هاو وکلای دادگستری در عمل برای حضور در شوراها بعنوان قاضی مشاور، تردیدی نمانده است که نظارت یکی از قضات شاغل ضمن انجام سایر مسئولیتهای قبلی خوددر دادگاه یادادسرا، در پرونده‌ای که در هیچ کدام از مراحل دادرسی آن از جمله استماع اظهارات اصحاب دعوی ویا اظهارات شهودو….حضور ودخالتی نداشته، برای تایید یا رد رای شورا را نمی‌توان به رسیدگی قضایی( که از حقوق اساسی مردم تعریف شده است ) تعبیر کرد. بنحوی که درعمل نتیجه اجرای آئین نامه شوراهای حل اختلاف مصوب ۱۳۸۱ چنان شد که حقوق دانان، شاهد دخالت افرادی با کمترین اطلاعات قضایی در امور مهم قضایی مانند خلع ید یا دعاوی راجع به زیان ناشی از جرم وضمان قهری وحقوق ارتفاقی ویا دعاوی مالی با ارزشهای واقعی چند میلیونی که بنا به سوءاستفاده افراد مطلع از قوانین ومقررات ارزش آن کمتر از ۱۰میلیون ریال تعیین می‌شده، باشند و بازبینی پرونده‌های چند سال اول تاسیس این شوراها بیانگر انحراف شوراها در عمل از فلسفه وجودی خود مندرج در قانون برنامه سوم می‌باشد.
* قانون شورای حل اختلاف
انحراف عملی شوراها از فلسفه وجودی خود مندرج در قانون برنامه سوم چیزی نبود که از نظرمسئولین قوه قضائیه و نمایندگان مجلس شورای اسلامی وقضات و وجامعه حقوق‌دانان و وکلا و مشاورین حقوقی به دور باشد و پیگیریها ومطالبات مردم برای دادرسی منصفانه واعمال حق مراجعه به محاکم برای طرح دعوی طبق اصل ۳۴ قانون اساسی باعث شد مجلس شورای اسلامی در پایان قانون برنامه چهارم توسعه کشور درسال ۱۳۸۹ و نتیجتاً پایان مدت اعتبار اجرای آیین نامه شوراهای حل اختلاف مصوب ۱۳۸۱، با رعایت اصل ۸۵ قانون اساسی برای مدت موقت سه سال، قانون آزمایشی دیگری بنام قانون شوراهای حل اختلاف را به تصویب برساند تا درعمل مشکلات مبنایی وحقوقی فعالیت شوراها درخدمت رسانی به مردم را اصلاح نماید.۱
در این قانون بنا به تذکرات عمومی راجع به شرط عضویت در شوراها و نوع دعاوی قابل رسیدگی،تغییراتی در شرایط عضویت اعضاءشورا وچگونگی دخالت قاضی در صدور آرا و نیز موضوعات قابل طرح در شوراها صورت گرفته است.
از جمله تغییرات شرایط عضویت اعضا شورا، تغییر سطح تحصیلات اعضا شورا از خواندن ونوشتن به کارشناسی (لیسانس) می‌باشد.
ماده ۶: اعضاء شورا باید متدین به دین مبین اسلام بوده و دارای شرایط زیر باشند:
ز) دارا بودن مدرک کارشناسی جهت اعضاء شوراهای حل اختلاف شهر.
تبصره۱- برای عضویت در شورا دارندگان مدرک دانشگاهی یا حوزوی در رشته‌های حقوقی قضایی یا الهیات با گرایش فقه و مبانی حقوق اسلامی در اولویت هستند.
تبصره۲- برای عضویت در شوراهای مستقر در روستا، داشتن حداقل سواد خواندن و نوشتن الزامی است.
ودر مورد صلاحیت قانونی شوراهای حل اختلاف وچگونگی صدور رای توسط یکی از قضات دادگستری در صورت عدم حصول سازش بین اصحاب دعوی مقررشده است:
ماده ۹: شورا در موارد زیر رسیدگی و مبادرت به صدور رای می‌نماید:
الف) در جرایم بازدارنده و اقدامات تأمینی و تربیتی و امور خلافی از قبیل تخلفات راهنمایی و رانندگی که مجازات نقدی قانونی آن حداکثر و مجموعاً تا سی میلیون (۳۰٫۰۰۰٫۰۰۰) ریال و یا سه ماه حبس باشد.
ب) تأمین دلیل
تبصره- شورا مجاز به صدور حکم حبس نمی‌باشد.
هـ) اموری که به موجب قوانین دیگر در صلاحیت مراجع اختصاصی یا مراجع قضایی غیردادگستری می‌باشد.
ماده۱۱: قاضی شورا در موارد زیر با مشورت اعضاء شورای حل اختلاف رسیدگی و مبادرت به صدور رأی می‌نماید.
الف ) دعاوی مالی در روستا تا بیست میلیون (۲۰٫۰۰۰٫۰۰۰) ریال و در شهر تا پنجاه میلیون (۵۰٫۰۰۰٫۰۰۰) ریال.
ب ) کلیه دعاوی مربوط به تخلیه عین مستأجره به جز دعاوی مربوط به سرقفلی و حق کسب و پیشه.
ج ) صدور گواهی حصروراثت، تحریر ترکه، مهروموم ترکه و رفع آن.
د ) ادعای اعسار از پرداخت محکوم‌به در صورتی که شورا نسبت به اصل دعوی رسیدگی کرده باشد.
ضمن اینکه قانون گزاردر روشی مبتنی بر احتیاط وواقعیت، شوراهای حل اختلاف وقاضی شورا را از رسیدگی به موارد ذیل حتی با توافق طرفین منع نمود:
ماده۱۰: دعاوی زیر قابلیت طرح در شورا را حتی با توافق طرفین ندارد.
الف) اختلاف در اصل نکاح، اصل طلاق، فسخ نکاح، رجوع، نسب.
ب ) اختلاف در اصل وقفیت، وصیت، تولیت.
ج ) دعاوی راجع به حجر و ورشستگی.
د ) دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی.
هـ) اموری که به موجب قوانین دیگر در صلاحیت مراجع اختصاصی یا مراجع قضایی غیردادگستری می‌باشد.
از تغییرات مهم ایجاد شده درقانون آزمایشی، معرفی مقام جدیدی با عنوان قاضی شورا از بین قضات شاغل در دادگستری در جهت صیانت از حق مردم برای برخورداری آنها از دادرسی منصفانه ورفع انتقاد حقوق دانان پیرامون چگونگی دخالت قاضی مشاور در صدور آراء شوراهای حل اختلاف اولیه می‌باشد:
ماده۴: در هر حوزه قضایی یک یا چند نفر قاضی دادگستری که قاضی شورا نامیده می‌شوند مطابق مقررات این قانون انجام وظیفه می‌نمایند. قاضی شورا می‌تواند هم‌زمان عهده‌دار امور چند شورا باشد.
ماده۵: قاضی شورا با ابلاغ رئیس قوه قضائیه از میان قضات شاغل منصوب خواهد شد و احکام انتصاب سایر اعضاء شورا پس از احراز شرایط توسط رئیس قوه‌قضائیه و یا شخصی که توسط ایشان تعیین می‌گردد، صادر می‌شود.
در این قانون قاضی شورا بطور موکد به رعایت اصول و قواعد دادرسی مندرج در قوانین آئین دادرسی مدنی وکیفری سفارش شده تا مقررات ناظر بر صلاحیت،حق حضور در دادرسی،حق دفاع ورسیدگی به دلائل ومانند آن را رعایت کند.
ماده۲۰: رسیدگی قاضی شورا از حیث اصول و قواعد تابع مقررات قانون آیین دادرسی مدنی و کیفری است.
تبصره۱- اصول و قواعد حاکم بر رسیدگی شامل مقررات ناظر به صلاحیت، حق دفاع، حضور در دادرسی، رسیدگی به دلایل و م
